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能源监管转型不应唯规模论0-【新闻】

发布时间:2021-05-28 09:57:31 阅读: 来源:化学试剂生产家厂家

能源监管转型不应“唯规模论”

2013年,煤炭产能过剩形势更加严峻,地方政府和中央政府皆有意出手救市;电力改革重启呼声颇高,却看不到明朗的政策预期。国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞近日在接受《中国能源报》采访时表示,主管部门应在能源管理职能上向社会性监管转变,其他部分可留予市场自行调节。

“能源管理权力下放是政府职能改革突破口,但以能源项目规模大小为标准不全面,重要的是从环境影响、能源利用效率、安全生产等角度制定过程管理新标准。”冯飞说。

煤炭过剩:市场矫正效果好

中国能源报:您如何看待我国目前能源领域的供求关系?比如近期的煤炭市场。

冯飞:回溯到1998年亚洲金融危机爆发时,我国能源处于阶段性过剩局面。后来到2002年以后,特别是从2004年开始,我国能源供应出现了全面紧张态势。但从去年开始,随着经济增速下滑,能源供求崩紧的局面又开始逐渐缓解。

我国能源领域的产能过剩问题,突出集中在煤电领域。目前看,煤炭呈现产能过剩态势,但总体并不严重。近两年,由于煤价倒挂造成火电利润减少,火电投资增速明显下滑,几大电力公司火电投资的积极性不高。但由于电力需求增速也在下降,所以电力的供求矛盾现在并不特别突出,基本在合理范围内。

中国能源报:这是一种阶段性过剩吗?

冯飞:是。从长远看,未来中国能源需求还要增长。增速虽然下滑,但是仍然较快。在当前基数已经很大的情况下,保持4%-5%的增长常态,净增量仍然巨大。

中国能源报:针对当前过剩,有观点提出限制进口煤流入,这种措施能起效吗?

冯飞:从长远来讲,中国整个煤炭供应的大格局,国外资源应占到一定比例。与煤炭年消费量相比,目前的煤炭进口规模非常小,未来提升至10%-20%的水平,可能是一个较好的格局状态。

中国能源报:为什么这样说?

冯飞:我认为,一方面要利用好国外的能源资源,尤其是这种与能源安全关联性不大的种类。虽说中国的煤炭资源总量和储量都不小,但人均资源占有量还是很低,能够用到国际上的资源就要尽量用到。

另一方面,国外煤矿的生产效率较高,价格也较低。进口煤在补充国内供应的同时,可以提升国内煤炭工业效率,逼迫国内企业进一步降低成本、创新技术。短期内,企业可能会在经营上面临一些压力,但长期来讲,是好事不是坏事,应进一步提高进口比例。

中国能源报:那您建议政府主管部门在哪些方面“伸出援手”?

冯飞:目前是煤炭行业发展的一个重要拐点。在供求关系紧绷时,产业调整很难,因为需求不断上涨,企业投资冲动强烈。眼下这个阶段性过剩局面,恰恰有利于行业整合。

若想对当前局面有所突破,第一,主导跨省区的煤炭企业重组。当前的煤炭行业整合,基本基于一个地域范围、一个省区市甚至更小的区域,很难做到全部资源的有效整合,也很难形成具有较强竞争力、效率非常高、安全有保障的跨区域型大集团。如能推动一些有影响力的重组,将产生以点带面的全线突破。其次,政府应通过安全生产监管、推进和谐煤矿建设等手段来加速产业结构调整。

中国能源报:总而言之,煤炭产业的发展还得依靠市场的力量?

冯飞:对,煤炭的阶段性过剩通过市场的力量进行矫正,可能会有更好的效果。

当前煤价下降未必是坏事。从中国的能源价格来看,工业电价远高于美国,只是居民电价相对较低。而近些年,美国的制造业之所以复苏,正得益于其能源价格洼地。

前些年煤价高企造就了很多煤老板,也产生了很多社会性问题。未来很难重现过去那种能源资源溢价局面,但从全球经济发展趋势判断,能源价格可能还会上涨。

能源管理:从社会性监管突破

中国能源报:近期能源项目审批大放权,有人担忧会造成地方盲目投资加剧,加重产能过剩。对此您怎么看?

冯飞:取消和下放行政审批权力,是政府职能转变的最重要的一个方面,是政府职能改革的突破口之一。过去由于对企业经营的直接干预太多,不限于能源领域,使得企业投资决策不完整,投资效率低下,市场机会受到很大影响。另一方面,电力、天然气等能源产品价格的政府定价机制也很难拉动市场,难以对企业形成激励。

能源领域的简政放权是正确的。但权力下放以后,还需要一些配套管理政策和手段。要及时进行准确充分的信息披露,例如全国能源供求关系、煤炭等细分行业的供求形势、各个企业和地方的能源供应形势、投资动向等等。这些数据有利于引导能源企业的投资和地方政府的能源规划。否则,基于不准确甚至不充分的信息的决策,也将是盲目的决策。

中国能源报:此次审批放权多是“唯规模论”:规模小的地方批,规模大的中央批,您怎么看待这种标准?

冯飞:能源领域简政放权的关键不是项目规模。其实,审批管理在美国等很多国家都存在,但是审批标准有所不同。过去我们“以批代管”,现在要从前置性审批转变为过程监管,应以社会性监管为主要内容。比如项目的环境影响、能源利用效率、安全问题等。以煤企为例,资源回采率、百万吨死亡率、资源利用率都可用以监管。

所以,现在的权力下放,地方政府不应继续以前置性审批替代事中和事后的过程监管。这一点需要在能源领域进行突破。

中国能源报:您如何看待中央和地方在能源管理上的权限划分?

冯飞:美国对联邦政府和州政府在权力划分上十分明确,跨州的项目,如某电厂想给几个州同时供电,就由联邦政府审批,而州政府就管理地方能解决的事务。个人觉得,对中国来讲,也应该采用这种清晰的理念。

但是,即使是地方政府审批管理的项目,中央也应该提出统一的标准,即刚刚所说的社会性管制标准,这有利于提高效率。但是可以根据不同地区的环境总量的不同进行区别调整。

中国能源报:所以,积极转变职能和管理方式,更重要的是建立社会性管制标准。

冯飞:是的。我国的能源管理分布在不同的政府管理部门,所以,对于环境的监管体系建立应该由环保部来进行,安全生产的标准由安监总局制订政策,国家能源局可以把资源的利用效率作为管理标准之一。当然,这样做也需要一些适当的运作机制。

电改重启:华东模式可参考

中国能源报:今年的电力领域重点改革,只突出了大用户直购电和售电侧改革试点。这是否意味着电改并不会很快重启?

冯飞:我倾向于建立像英国那种以长期协议为主的电力市场。所谓长期协议就是供需见面。目前的我国还是单一买方单一卖方,大用户直供就使得出现多买方多卖方,由供需双方来形成的合约价格,电网公司提供售电和配电的服务,政府对收费电价实行价格管制,监管电网企业。这个长期合约市场主要作用是使电力市场有一定的稳定性,同时由市场供求关系来确定价格。

由于电力很难储存,是供需实时平衡的,所以电力市场比较特殊。目前看,大用户直供相对来讲容易操作。但由于实时金融市场的缺失,会使得双边达成的价格未必是全部市场的均衡量,因此,要解决这个问题,应该有实时的竞争市场。

中国能源报:过去电改十年,两个电力市场模式都尝试过。您如何评价?

冯飞:过去,华东模式是部分电量竞争,东北模式是全部电量竞争。我个人的看法,以部分电量竞争作参照是一个比较好的方式。如果只有大用户直供,没有实时电价的电力市场竞争,缺少价格发现功能,即使开放大用户直供效果未必理想。我认为,应该建立以长期合同市场为主的模式。英国90%左右的电量是长期合同市场,10%是实时电价市场。虽然10%的量不大,但是它具有发现功能,对整个市场寻求均衡价格作用非常明显。

中国能源报:您如何看待输配分开呢?

冯飞:当前,是否输配分开有新的因素要考虑。第一,从智能电网发展的角度看,智能电网最重要的特点是既有输电也有配电,配电侧在智能电网中比较重要,强调用户侧的需求,这是智能电网发展非常关键的方面。第二,从分布式能源发展角度看,输配分开对社会投资配电网建设促进分布式能源发展更加有利。但是输配分开又有很多操作性的问题。

所以,目前不急于输配完全分开,可以从试点慢慢搞起来。在试点取得经验的基础上,再谈输配分开问题。此外,输配分开有一个非常重要的考虑因素,就是对电网公司要实行价格监管,目前输配混在一起很难甄别成本。我们没有成本规则,这是最大的问题。输配电是自然垄断环节,政府要进行有效的价格监管。目前虽然有监管,但只是原则性意见,缺少操作性。所以,当务之急是把成本规则建立起来。

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